La promotion des droits de l’homme constitue un pilier essentiel dans l’économie de la Charte des Nations Unies, qui introduit une conception nouvelle. S’insérant dans la vision plus large de l’organisation du monde, elle estime que le respect de l’individu constitue l’une des conditions au maintien de relations stables et pacifiques entre les nations.
Dès son préambule, elle proclame en effet «sa foi dans les droits humains fondamentaux, dans la dignité et la valeur de la personne humaine». L’article 2 place parmi les buts de l’Organisation l’encouragement au «respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales». Ces principes furent explicités, en 1948, par la Déclaration universelle des Droits de l’homme. À la différence des conventions multilatérales, elle n’a pas force exécutoire. Elle marque toutefois une étape dans l’évolution des relations internationales, faisant de l’individu une préoccupation impérative, dans un système qui ne voulait inclure précédemment que des États nationaux. Expression d’un idéal moral, elle prétend exercer une influence sur tous les systèmes politiques, par mobilisation des opinions publiques.
En 1946, une Commission des Droits de l’homme fut établie sous l’égide des Nations Unies. Elle a duré six décades. Dans la très longue énumération des thèmes qu’elle traite, on peut lire: «le droits des peuples à disposer d’eux-mêmes; le racisme; le droit au développement; la question de la violation des droits de l’homme dans les territoires arabes occupés, y compris la Palestine; la question de la violation des droits de l’homme et des libertés fondamentales, où qu’elle se produise dans le monde; les droits économiques, sociaux et culturels; les droits civils et politiques», etc.
Réussites et faiblesse
La Commission peut être créditée de réussites. Deux Pactes internationaux relatifs aux droits sociaux, économiques et culturels, d’une part, et aux droits civils et politiques, d’autre part, furent adoptés en 1966. Ils entrèrent en vigueur dix ans plus tard. La Commission élabora également un grand nombre de conventions, protocoles ou directives spécifiques. Cette inflation d’instruments juridique lui fut d’autant plus reprochée qu’elle ne disposait d’aucun pouvoir coercitif. Il n’en demeure pas moins que son œuvre normative intense a grandement contribué à la promotion d’un idéal.
Avec l’augmentation rapide et considérable des États membres des Nations Unies, issus principalement de la décolonisation, la teneur des débats changea de nature. Les 53 membres de la Commission étaient présentés par leurs groupes régionaux. Certains d’entre eux furent accusés de ne pas respecter eux-mêmes les principes de la Déclaration et d’utiliser cette tribune pour se protéger en accusant les autres! Les pays occidentaux, les États-Unis surtout, dénonçaient une politisation constante, un processus sélectif des condamnations et l’accumulation de déclarations polémiques. La création du poste des Haut-Commissaire pour les Droits de l’homme, en 1993 lors d’un Sommet mondial tenu à Vienne, ne changea guère la situation. Toute la fabrique perdait de sa crédibilité.
Le Conseil des Droits de l’homme
Dans le cadre de la réforme des Nations Unies, il fut décidé, au printemps 2006, de remplacer la Commission par un Conseil des Droits de l’homme. Par une référence voilée au Conseil de sécurité, le titre Conseil qui lui fut donné devait souligner sa nouvelle importance. Cette transformation essentielle et profonde passe pour l’un des meilleurs éléments de l’héritage attribué au Secrétaire général Kofi Annan.*
Le Conseil a été promu au rang d’organe subsidiaire de l’Assemblée générale. Il est composé de 47 membres élus par l’Assemblée pour un mandat de trois ans renouvelable une fois, sur proposition des groupes régionaux. C’est à l’intérieur de ceux-ci que se font les arbitrages pouvant mener à la désignation de pays qui ne sont pas nécessairement les parangons de l’État de droit. La répartition, suivant une catégorisation datant de la Guerre froide, est la suivante: Afrique 13, Asie-Pacifique 13, Europe orientale (dont Russie) 6, Amérique latine 6 et Europe occidentale et autres (dont les États-Unis) 7. Le Conseil a mis en place des instances dont les structures, procédures et mécanismes sont assez complexes, avec une multiplicité de groupes de travail.
La grande nouveauté fut d’avoir introduit un processus concret, original et unique: l’Examen périodique universel (EPU). Tous les États membres y sont soumis, au rythme de 42 pays par an, soit 14 à chacune des trois sessions annuelles, touchant ainsi l’ensemble des membres sur une période et quatre ans et demi. Les États sont tenus, à chaque passage, d’énumérer les mesures prises afin d’améliorer la situation antérieure.
Les cas des États-Unis et d’Israël
Les États-Unis, pour la satisfaction desquels la mise à mort de la Commission, remplacée par le Conseil, fut exécutée, ne vota pourtant pas la résolution entérinant la décision. La présidence de George W. Bush estimait que des dispositions claires pour l’exclusion des États ne respectant pas les droits de l’homme manquaient. Ils ne furent donc pas candidats à un siège du Conseil. Ils le devinrent ultérieurement et leur mandat arrivera à son terme en juin 2019.
Les États-Unis furent soumis à deux Examens périodiques universels, le 5 novembre 2010 et le 11 mai 2015. Leur prochain cycle est agendé à novembre 2019. L’ultime paragraphe du rapport qu’il ont soumis au printemps 2015 est explicite: «Les États-Unis sont résolus à se soumettre à un examen ouvert, complet et transparent devant le Groupe de travail sur l’Examen périodique universel et continuent de soutenir sans réserve l’EPU et le système des droits de l’homme de l’ONU. Ils attendent avec intérêt de recevoir les recommandations des États pour pouvoir continuer à améliorer et à renforcer les garanties de protection des droits de l’homme, en collaboration avec la société civile et la communauté internationale.»
La Commission qui précéda le Conseil avait perdu sa crédibilité à cause de sa politisation. Le contraire est-il possible? Israël reste un point de fixation. La situation dans les territoires palestiniens occupés apparaît de façon récurrente et les deux tiers des résolutions y font référence. La raison en est, bien sûr, la durée de l’occupation et la colonisation des territoires.
Session spéciale du Conseil des droits de l'homme sur la situation en Syrie, 22-23 août 201. © Eric BridiersToutefois, un autre facteur, moins visible et très peu cité, joue un rôle d’importance. Face au véto systématique des États-Unis au Conseil de sécurité de New York contre des résolutions condamnant son allié, de nombreux États tentent de maintenir allumée la flamme auprès du Conseil des droits de l’homme, à Genève. Suivant le même esprit, mais dans des proportions différentes, des États lancent, par exemple, des «enquêtes spéciales indépendantes» sur la Syrie, pour contrer les vétos russe et chinois.
La politique contre le droit
Le danger de politisation demeure sans cesse sous-jacent. Elle n’affecte pas seulement de grandes causes géostratégiques. Par exemple, en mars 2017, le Conseil fut saisi d’une demande d’enquête sur l’assassinat du demi-frère du chef d’État Nord-coréen. Il s’agirait d’une exécution extra-judiciaire. Les États occidentaux en commettent de nombreuses, surtout par drones interposés. Ils touchent aussi leurs propres citoyens. Les Américains ne s’en cachent pas. Beaucoup d’observateurs dénoncent la politique de deux poids deux mesures et le risque de manipulation. Droit et politique ne font décidément pas bon ménage!
Le président Trump vient d’annoncer le retrait des États-Unis du Conseil des Droits de l’homme. La décision participe de sa tentative de détruire le système multilatéral. Sa représentante auprès des Nations Unies avait déjà fustigé l’hypocrisie de l’instance, la présence au Conseil d’États prétendus «autoritaires» comme la Chine, Cuba ou le Venezuela et, surtout, l’hostilité permanente à l’égard d’Israël. La décision tomba toutefois après que le Haut-Commissaire aux Droits de l’homme a vivement critiqué la séparation et l’incarcération des enfants de leurs parents immigrés irréguliers aux États-Unis.
Ce retrait est très regrettable, mais le bras de fer est à venir. En effet, le Conseil est fondé sur le principe de la coopération. Toutefois, en 2012, lorsqu’Israël décida de s’en retirer, l’examen EPU fut déclaré obligatoire à la lumière des articles 55 et 56 de la Charte, par lesquels «les États s’engagent en vue d’atteindre… le respect effectif et universel des droits de l’homme…» L’automne prochain, les États-Unis auront donc obligation de s’y soumettre. S’exécuteront-ils? Le droit prévaudra-t-il sur la force?
* J’en traite dans mon dernier livre: Une si belle illusion, Paris (Panthéon) 2018, pp. 103 et ss et pp. 433 et ss.